Actualité

#expert international

Frédéric Zannini a participé en tant qu’expert à un séminaire organisé par l’ARMP et le cabinet d’avocats international Lefevre Pelletier Initeriz sur le thème des « Enjeux et mécanismes de détermination du prix dans les marchés publics des entreprises publiques Camerounaises dans le contexte du décret n°2018-355 du 12 juin 2018 »

Dernier article publié sur le blog de la performance publique
La prétendue autonomie financière des collectivités territoriales

Frédéric Zannini
Associé – Directeur
Ô Carré – ingénierie financière

À l’occasion des réformes des institutions et de la fiscalité locale voulues par le président de la République, le sujet de l’autonomie financière des collectivités territoriales s’oriente vers une définition large d’une autonomie budgétaire aux dépens d’une autonomie fiscale.

ACP FORMATION : Ce principe d’autonomie financière inscrit dans la Constitution est-il finalement un principe d’autonomie fiscale ou plutôt un principe d’autonomie budgétaire ?

Frédéric Zannini : La sémantique utilisée ne revêt pas les mêmes enjeux. Le Conseil constitutionnel penche plutôt vers l’autonomie budgétaire. Il considère qu’une baisse des recettes fiscales, même importante, qui fait l’objet d’une compensation de la part de l’État n’obère pas les ressources globales et donc la libre administration des collectivités territoriales. Cette approche de l’autonomie financière est budgétaire.

Le président de la République a également une définition budgétaire qui intègre les transferts et les compensations de l’État. Il a récemment évoqué, lors de son discours aux maires de France, « un net progrès de l’autonomie financière des collectivités ».

Pourtant, lorsque le pouvoir budgétaire exclut la maîtrise de la fiscalité, le principe démocratique du consentement citoyen à l’impôt perd son sens. Le contrôle démocratique sur les politiques publiques et leur financement s’éloigne pour se fondre dans des méandres technocratiques.

Avec les réformes successives, les régions ont complètement perdu leur levier fiscal direct et avec l’actuelle réforme de la taxe d’habitation (TH), le pouvoir fiscal du bloc communal va être profondément diminué. Parmi les pistes évoquées de la réforme de la fiscalité, les départements pourraient perdre leur part de taxe sur le foncier bâti (TFB) et leurs droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en échange d’une fraction d’un impôt national comme la contribution sociale généralisée (CSG) ou la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ces réformes s’inscrivent dans une logique de recentralisation. On assiste à une diminution du pouvoir fiscal local et, dans le même temps, à un encadrement des dépenses et de la dette par le nouveau mécanisme de la contractualisation.

Ce n’est donc pas seulement l’autonomie fiscale qui recule, s’est également l’autonomie budgétaire tant elle devient dépendante de l’État et de ses propres politiques budgétaires. Cette réduction de l’autonomie fiscale et budgétaire des collectivités traduit une volonté de recul de la démocratie locale au profit d’une démocratie nationale, voire présidentielle.

ACP FORMATION : Selon vous, quelles peuvent être les conséquences de cette politique économique et financière ?

Frédéric Zannini : Pour critiquer les politiques budgétaires interventionnistes, les économistes libéraux utilisent souvent l’argument de l’effet d’éviction, c’est-à-dire l’effet de baisse de l’investissement et de la consommation du secteur privé provoquée par la hausse des dépenses du secteur public. Le programme de stabilité présenté par le gouvernement s’inscrit dans cette pensée de politique économique et financière dans le sens où il annonce une croissance liée aux investissements des entreprises et au dynamisme du pouvoir d’achat générée par la baisse de la dépense publique et des prélèvements obligatoires.

Pour être clair, la baisse de la dépense publique consiste à réduire les services d’intérêts généraux au profit de services d’intérêts particuliers.

Sachant que la dépense publique locale est, contrairement à celle du secteur privé, réinvestie quasi intégralement dans l’économie française, je crois qu’il faudrait plutôt redonner des marges de manœuvre et de la confiance aux élus locaux, plus proches des citoyens et de leurs besoins, pour qu’ils puissent, librement, continuer de structurer les territoires et mener leurs politiques publiques de proximité, de solidarité et de développement, à hauteur de ce que mérite notre nation.

Article publié en 2018
Zoom sur le projet de loi de programmation des Finances publiques

Frédéric Zannini
Ô Carré
Directeur
www.ocarre.fr

ACP FORMATION : Dans son projet de loi de programmation des Finances publiques pour les années 2018 à 2022, le gouvernement souhaite limiter les dépenses de fonctionnement et encadrer la dette des administrations publiques locales. Qu’en pensez-vous ?

Frédéric Zannini : Cette mesure est inutile, car il existe déjà une « règle d’or » prévue par l’article L.1612-4 du Code général des collectivités territoriales. Elle consiste à garantir le paiement de l’annuité en capital de la dette par des ressources propres, notamment par des économies sur la section de fonctionnement. On appelle cela l’autofinancement. Ces dernières années, malgré une baisse des dotations de l’État, les élus locaux, sensibles à ces mécanismes d’équilibre budgétaire, ont déjà réalisé d’importants efforts de gestion pour maintenir une haute qualité de services publics et conserver une épargne nécessaire au développement patrimonial.

Cette mesure est également paradoxale, car les budgets locaux sont équilibrés, c’est-à-dire que les dépenses sont entièrement financées par des recettes existantes et a fortiori sincères. La dette des collectivités territoriales représente seulement 9% de la dette totale française alors qu’elle finance 72 % de l’investissement français. A contrario, la dette de l’État sert à couvrir des dépenses courantes de fonctionnement pour un montant qui représente quasiment la totalité du produit intérieur brut (PIB).

ACP FORMATION : Quels seraient alors les défauts de cette limitation des dépenses que de nombreux acteurs appellent de leurs vœux ?

Frédéric Zannini : Le gouvernement souhaite contractualiser avec les 319 plus grandes collectivités territoriales dans un objectif de maîtrise de leurs dépenses à hauteur de 1,2% d’augmentation annuelle. L’idée est de donner plus de recettes à ceux qui dépensent le moins et moins à ceux qui dépensent le plus. Il faut pourtant garder à l’esprit que la dépense est utile à l’économie par son effet distributif et structurant. Si la dépense baisse, il y a des répercussions sur l’économie, car cela génère des effets de dumping. Par ailleurs, je ne pense pas qu’il faille mesurer et gérer les services publics sur la base de ratios comptables.

La suppression de 12 milliards d’euros effectuée entre 2014 et 2017 et de 13 milliards d’euros à venir d’ici 2022 représente un manque à gagner réel de 25 milliards d’euros pour les secteurs économiques locaux, car la dépense publique locale agit sur le local, qu’il s’agisse des marchés publics, des aides aux développement ou de l’emploi.

Les mesures du projet de loi de Finances semblent aller vers une logique de réduction de l’intervention publique au profit de celle du secteur privé. La création du prélèvement forfaitaire unique dit flat tax et la modification de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui vont redistribuer des milliards d’euros chaque année à quelques centaines de foyers fiscaux sont des exemples marquants. La théorie du ruissellement évoquée pour les justifier me laisse perplexe. Espérons qu’elle contribue à la redistribution de ces milliards d’euros dans l’économie locale au service de l’intérêt général, comme c’était le cas avec les dépenses des collectivités territoriales.

Par ailleurs, cette limitation de 1,2% des dépenses pose de nombreuses questions plus techniques : doit-elle intégrer les décisions modificatives et la reprise des résultats comptables ? L’inflation est-elle prise en compte et comment, sachant qu’elle n’est pas la même sur tout le territoire ? Doit-on également déduire les dépenses obligatoires qui relèvent des décisions de l’État et dont les collectivités ne maîtrisent pas l’évolution ?

ACP FORMATION : Quelles autres solutions pourrait-on alors mettre en œuvre ?

Frédéric Zannini : Je suis personnellement favorable à la spécialisation de la fiscalité et à la réduction des fraudes, niches et inégalités fiscales.

Le projet de loi de Finances prévoit le remplacement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions par une fraction de la TVA. C’est une bonne idée sachant qu’il s’agit d’un impôt économique et que les régions sont chargées du développement économique. Ainsi, en cas de retour à un dynamisme des recettes, notamment économiques grâce aux politiques publiques menées, les dépenses afférentes pourraient être réinjectées dans l’économie et le développement patrimonial, créant ainsi des cercles vertueux. Je crains par contre qu’avec la limitation des dépenses, cette réinjection ne s’opère plus dans les dispositifs d’aide au développement ou dans l’achat public et qu’ainsi les cercles deviennent vicieux.

Je ne pense pas qu’il faille s’enfermer dans un paradigme unilatéral et global quel qu’il soit. L’esprit et le principe constitutionnel de la décentralisation reposent sur une question de confiance entre des élus et un territoire et ce principe doit être renforcé. On pourrait réfléchir à la mise en place de moyens pragmatiques de contrôle démocratique des dépenses et de leurs réels impacts au bénéfice de l’intérêt général.